TKG 2021: Fünf Jahre rechtliche Klammer für Mobilfunk und Internet

Am 1. Dezember 2021 trat das vollständig novellierte Telekommunikationsgesetz in Kraft, und mit ihm eine Architektur, die die rechtliche Klammer für den deutschen Telekommunikationsmarkt — von der Mobilfunkversorgung über die Routerfreiheit bis zur Datenschutzregelung für Endgeräte-Zugriffe — in ein einheitliches Regelwerk überführte. Fünf Jahre später lässt sich die Bilanz mit einer Doppelaussage beschreiben: Das Gesetz hat seine Funktion als Rahmenwerk im Wesentlichen erfüllt; die Auslegungspraxis hat einzelne Bestimmungen in eine Form gebracht, die mit der Vorstellung der Gesetzesverfasser:innen von 2021 nicht in allen Aspekten übereinstimmt. Eine Inventur dieser Auslegungspraxis ist überfällig — nicht zuletzt deshalb, weil die EU-Richtlinie über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (EECC), die der nationalen Novelle zugrunde lag, in Brüssel bereits Gegenstand einer Evaluation ist.

Recht auf schnelles Internet — § 156 TKG in der Praxis

Die in der Öffentlichkeit am sichtbarsten diskutierte Bestimmung des novellierten TKG ist der § 156 — das Recht auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten. Die Vorschrift verpflichtet den Bund, sicherzustellen, dass im gesamten Bundesgebiet ein Mindestmaß an Internetversorgung verfügbar ist. Die quantitative Konkretisierung erfolgte über die Telekommunikationsmindestversorgungsverordnung (TKMV) vom Juni 2022, die einen Mindeststandard von 10 Mbit/s im Download und 1,7 Mbit/s im Upload festlegte, mit einer maximalen Latenz von 150 Millisekunden. Diese Werte wurden im April 2024 auf 15 Mbit/s und 5 Mbit/s erhöht.

Die Bundesnetzagentur habe, so der Tätigkeitsbericht 2024/25, „in 137 Einzelfällen Verpflichtungserklärungen gegenüber Telekommunikationsunternehmen ausgesprochen” — ein Vorgang, der die institutionelle Realisierbarkeit der Vorschrift dokumentiert.

Die Auslegungspraxis hat jedoch eine strukturelle Eigentümlichkeit erzeugt, die in der parlamentarischen Beratung 2020/21 nicht vorhergesehen wurde. Der § 156 begründet keinen Anspruch der einzelnen Bürger:in auf eine bestimmte Versorgung an ihrem konkreten Anschluss, sondern verpflichtet den Bund zur Sicherstellung eines flächendeckenden Mindestmaßes. Der Weg von der individuellen Beschwerde zur tatsächlichen Versorgungsverbesserung führt über das mehrstufige Verfahren bei der Bundesnetzagentur: Antrag, Prüfung, ggf. Auferlegung einer Versorgungsverpflichtung, Umsetzungsfrist. Die zeitliche Dauer dieses Verfahrens — im Durchschnitt 8 bis 14 Monate von Antrag bis tatsächlicher Versorgungsverbesserung — hat den Anspruch in der Wahrnehmung vieler Betroffener als „schwerfällig” markiert.

Gleichwohl ist die Vorschrift kein Papiertiger. Die im November 2025 veröffentlichte Statistik der Bundesnetzagentur weist 4.892 abgeschlossene Versorgungs-Verfahren seit Inkrafttreten der TKMV aus — mit einer Erfolgsquote (definiert als tatsächliche Versorgungsverbesserung) von 73 Prozent. Dass jedes vierte Verfahren ohne substanzielle Verbesserung endet, ist eine Statistik, die in der Bewertung der Vorschrift unterschiedlich gelesen werden kann: Als Ausweis der Schwächen des Instruments oder als realistische Größenordnung in einer geografischen Realität, in der einzelne Versorgungspunkte technisch nur mit unverhältnismäßigem Aufwand erschließbar wären.

Routerfreiheit — § 71 TKG und der lange Streit um den Anschlusspunkt

Die Routerfreiheit, in § 71 TKG (vormals § 41b TKG-2012) verankert, ist eine deutsche Besonderheit, die der europäische Gesetzgeber in der EECC nicht ausdrücklich vorgegeben hatte. Die Vorschrift garantiert das Recht der Endnutzer:innen, ihr eigenes Endgerät — den Router — am Telekommunikationsanschluss zu betreiben, ohne auf den vom Netzbetreiber gestellten Router angewiesen zu sein. Die Bestimmung war in der Erstfassung von 2016 als Reaktion auf die Praxis einiger Netzbetreiber entstanden, die Routermiete als faktischen Zwangsbestandteil ihrer Verträge ausgestaltet hatten.

In der Praxis der vergangenen fünf Jahre hat sich die Vorschrift in einem zentralen Punkt als nachschärfungsbedürftig erwiesen. Die Frage, was genau der „Anschlusspunkt” ist — bis zu dem die Netzbetreiberverantwortung reicht und ab dem die Nutzerverantwortung beginnt — wurde von den Netzbetreibern unterschiedlich definiert. Insbesondere die Glasfaseranschlüsse mit ihren Optical Network Terminals (ONT) haben Auslegungsfragen erzeugt: Ist der ONT Teil des Netzes oder Teil des Endgeräts? Die Bundesnetzagentur hat in einer Allgemeinverfügung vom März 2024 klargestellt, dass der ONT als Netzbestandteil zu betrachten ist, und die Wahlfreiheit der Nutzer:innen erst hinter diesem Punkt beginnt. Die Verfügung war notwendig geworden, nachdem mehrere regionale Glasfaseranbieter eine engere Auslegung praktiziert hatten.

Eine zweite Auslegungsfrage betrifft die Wartungsverpflichtung des Netzbetreibers. Wenn die Endnutzer:in einen eigenen Router verwendet und dieser fehlerhaft konfiguriert ist, wer trägt die Diagnosekosten? Die Bundesnetzagentur hat hierzu im November 2025 eine Auslegungshilfe veröffentlicht, die die Verantwortlichkeiten differenziert — bis zum Übergabepunkt liegt die Verantwortung beim Netzbetreiber, danach bei der Nutzer:in, wobei eine kostenpflichtige Konsultation bei klar dem Endgerät zuordenbaren Fehlern zulässig ist.

TTDSG für mobile Tracking und Cookie-Banner

Parallel zur TKG-Novelle war 2021 das Telekommunikation-Telemedien-Datenschutz-Gesetz (TTDSG, später umbenannt in Telekommunikation-Digitale-Dienste-Datenschutz-Gesetz / TDDDG) in Kraft getreten. Die zentrale Bestimmung — § 25 TTDSG/TDDDG — implementiert die ePrivacy-Richtlinie in deutsches Recht und verlangt für den Zugriff auf Endgeräte-Speicher (Cookies, Local Storage, IndexedDB, Advertising IDs auf Smartphones) grundsätzlich eine Einwilligung der Nutzer:in.

Die Auslegungspraxis des § 25 ist in den vergangenen fünf Jahren durch mehrere höchstrichterliche Entscheidungen geprägt worden. Das Bundesverwaltungsgericht hatte im Juli 2024 die Praxis großer Verlagshäuser, ein „Pay-or-OK”-Modell (Zahlung gegen Cookie-Verweigerung oder kostenloser Zugang gegen Cookie-Zustimmung) anzubieten, in einer Grundsatzentscheidung als grundsätzlich zulässig, aber an enge Voraussetzungen geknüpft, beurteilt. Die Entscheidung zog eine Welle weiterer Verfahren nach sich, die unter anderem die Höhe der Bezahlung, die Granularität der Auswahl und die Frage der „echten Wahlfreiheit” adressieren.

Die mobile Dimension der TDDDG-Anwendung ist insbesondere für die Werbe-Identifier auf iOS und Android relevant. Die Identifier for Advertisers (IDFA) auf iOS und die Advertising ID auf Android fallen unter die Einwilligungspflicht des § 25 — eine Auslegung, die der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) in einer Stellungnahme vom Februar 2026 erneut bekräftigt hat, nachdem einzelne Werbenetzwerke versucht hatten, die Identifier als „technisch notwendig” zu klassifizieren.

• TKG-Novelle in Kraft: 1.12.2021
• TKMV: 6/2022 (10/1,7 Mbit/s), Anhebung 4/2024 (15/5 Mbit/s)
• Versorgungsverfahren § 156 TKG: 4.892 abgeschlossen (11/2025)
• BfDI-Stellungnahme Mobile IDs: 2/2026
• BSI-KRITIS-Verordnung Telekommunikation: § 8a BSI-Gesetz

BSI-KRITIS und die Lieferketten-Frage

Die kritische Infrastruktur Telekommunikation unterliegt seit der BSI-KRITIS-Verordnung 2.0 vom Januar 2022 erweiterten Anforderungen, die in der TKG-Novelle in § 165 als „besondere Sicherheitsanforderungen” referenziert werden. Die Schwellenwerte für die KRITIS-Eigenschaft eines Telekommunikationsunternehmens — Anzahl der Anschlüsse, Versorgungsanteil in einer Region — sind so kalibriert, dass alle vier deutschen Mobilfunknetzbetreiber und die größeren Festnetzanbieter unter die Verordnung fallen.

Die strukturpolitisch bedeutsamste Auslegung dieser Vorschriften betrifft die Lieferketten-Frage. Der § 9b BSI-Gesetz, eingeführt 2021 als Reaktion auf die Debatte um Huawei-Komponenten, ermöglicht die Untersagung des Einsatzes bestimmter „kritischer Komponenten” durch das Bundesinnenministerium. Die Praxis der Umsetzung war zunächst zögerlich; eine erste explizite Untersagung wurde im Mai 2024 ausgesprochen und betraf die Verwendung bestimmter Huawei-5G-Kernnetzkomponenten in den Netzen der drei etablierten Betreiber. Die Frist für den Rückbau dieser Komponenten wurde auf den 31. Dezember 2026 festgelegt.

Die Komponenten-Frage ist deshalb von erheblicher Bedeutung, weil sie die Schnittstelle zwischen rein technischer Marktregulierung (TKG) und sicherheitspolitischer Risikoabwägung (BSI-Gesetz, in Verbindung mit § 109 TKG für die spezifischen telekommunikationsbezogenen Anforderungen) markiert. Wer den deutschen Telekommunikationsmarkt fünf Jahre nach der Novelle analysiert, muss diese sicherheitspolitische Schicht in die Bewertung einbeziehen — auch wenn sie in der Diskussion über Versorgungsfragen und Verbraucherschutz häufig in den Hintergrund tritt.

Marktanalyse und die Definition der „beträchtlichen Marktmacht”

Die ökonomische Architektur des TKG basiert auf der dreistufigen Methodik der Marktanalyse: Marktdefinition, Marktanalyse, Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen bei Vorliegen beträchtlicher Marktmacht (Significant Market Power, SMP). Die Vorgabe stammt aus der EECC, ihre nationale Umsetzung in §§ 10 ff. TKG hat in den ersten fünf Jahren der Novelle drei wesentliche Verfahren produziert.

Das erste Verfahren — die Marktanalyse Vorleistungsmarkt für lokalen Zugang an festen Standorten (Markt 3a der EU-Kommission) — endete im November 2023 mit der Feststellung der Telekom Deutschland als SMP-Unternehmen und der Auferlegung mehrerer Vorleistungsverpflichtungen. Das zweite Verfahren — Markt 1 (Wholesale-Mobilfunkdienste) — führte 2024 zu einer differenzierten Analyse, die für die drei etablierten Netzbetreiber jeweils SMP feststellte, für 1&1 jedoch noch nicht. Das dritte und derzeit laufende Verfahren betrifft die Interconnection-Entgelte und ist die regulatorische Reaktion auf die im 1&1-Vodafone-Roaming-Vertrag offen gelegten Marktdynamiken.

Die Methodik der Marktanalyse ist in der Wissenschaftsliteratur kontrovers diskutiert. Eine im Frühjahr 2026 vom Wissenschaftlichen Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (WIK) vorgelegte Studie hatte die These vertreten, dass die SMP-Methodik in einem von Plattformdynamiken geprägten Markt zunehmend an Erklärungskraft verliere, weil sie auf statischer Marktdefinition basiere, während die tatsächlichen Wettbewerbsdynamiken sich zunehmend über Ebenen hinweg (Endkundenangebot, Plattformschicht, Werbemarkt) konstituieren. Diese Kritik wird in der vorgesehenen EECC-Evaluation eine Rolle spielen.

Was die nächsten 24 Monate bringen werden

Die Telekommunikationsrechtsetzung des Jahres 2026 wird von drei Themen geprägt sein. Erstens die Anpassung der TKMV — die Bundesnetzagentur hat im April 2026 eine Konsultation zur Anhebung der Mindestversorgungsgeschwindigkeit auf 30 Mbit/s im Download eingeleitet, deren Abschluss für Herbst 2026 erwartet wird. Zweitens die Umsetzung der Cybersolidarity-Verordnung der EU, die im Februar 2026 erlassen wurde und neue Meldepflichten für Telekommunikationsanbieter einführt. Drittens die Frage, ob und wie das TKG in einem zunehmend Plattformen-dominierten Markt eine fortbestehende regulatorische Rolle behält oder ob — wie einige Stimmen in der Wirtschaftsliteratur argumentieren — die regulatorische Schwerpunktverlagerung in Richtung der DMA-/DSA-Architektur unausweichlich ist.

Eine ehrliche Bilanz der TKG-Novelle 2021 muss die strukturelle Leistung der Reform anerkennen: Sie hat die deutsche Telekommunikationsregulierung in ein konsistentes Rahmenwerk gebracht, das den europäischen Vorgaben entspricht und in der Auslegungspraxis arbeitsfähig ist. Sie muss zugleich die strukturellen Grenzen markieren: Der Markt, den das TKG reguliert, hat sich in den fünf Jahren der Anwendung in einer Weise verschoben, dass einige zentrale regulatorische Kategorien — die Marktabgrenzung, die Definition des „Telekommunikationsdienstes” gegenüber dem „digitalen Dienst”, die Behandlung der Plattform-Schicht — in eine konzeptionelle Bewegung geraten sind. Die nächste Novelle, die nach EECC-Evaluation und Cybersolidarity-Umsetzung in der zweiten Hälfte der laufenden Legislaturperiode anstehen wird, wird sich an diesen Verschiebungen abarbeiten müssen.

Fazit

Fünf Jahre nach Inkrafttreten ist das TKG 2021 ein funktionierendes Rahmenwerk, dessen Auslegungspraxis in den meisten Punkten den Erwartungen der Gesetzesverfasser:innen entspricht und in einzelnen Punkten — Routerfreiheit am Glasfaseranschluss, Versorgungsverfahren nach § 156, IDFA-Behandlung unter § 25 TDDDG — Klärungen produziert hat, die das Gesetz in seine endgültige praktische Form bringen. Wer die rechtliche Architektur des deutschen Mobilfunkmarktes verstehen will, kommt am TKG nicht vorbei. Wer dessen Grenzen verstehen will, muss die DMA-/DSA-Architektur und die BSI-Gesetzgebung in die Analyse einbeziehen — ein Befund, der weniger ein Versagen des TKG markiert als die Tatsache, dass die Regulierungsarchitektur des digitalen Marktes sich heute auf mehrere Säulen verteilt.